Как применять ограничение в отношении членства руководителя в контрольных и надзорных органах организации

В соответствии с частью второй ст. 255 ТК, редакция которой не менялась с момента принятия кодекса в 1999 г., руководитель организации не может входить в состав органов, осуществляющих функции надзора и контроля в данной организации. В статье мы рассмотрим, как сейчас следует применять на практике данное ограничение в сочетании с аналогичным ограничением, закрепленном в Законе о коррупции.

Документ:

Трудовой кодекс Республики Беларусь (далее – ТК).

Документ:

Закон Республики Беларусь от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон о борьбе с коррупцией).

Со вступлением в силу Закона о борьбе с коррупцией указанный запрет не только продублирован, но и впервые расширен – с момента вступления Закона в силу с 24 января 2016 г. в состав органов, осуществляющих функции надзора и контроля в организации, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами, запрещено входить как руководителю данной организации, так и его заместителям, а также главному бухгалтеру и заместителям главного бухгалтера организации (ст. 19 Закона о борьбе с коррупцией).

На какие организации распространяется ограничение

Термин «организация» в гражданском праве обозначает все виды юридических лиц, закрепленные в ГК: хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, унитарные предприятия, государственные объединения, учреждения, общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей (ассоциации и союзы) и др.

Аналогичное содержание термин «организация» имеет и в антикоррупционном законодательстве, что вытекает в т.ч. из определения термина «государственная организация» в абзаце 13 ст. 1 Закона о борьбе с коррупцией: это юридическое лицо, имущество которого находится в собственности государства или его административно-территориальной единицы и закреплено за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Поэтому рассматриваемое ограничение права руководителя входить в состав контрольных и надзорных органов распространяется на все легальные организационно-правовые формы организаций в Беларуси, в первую очередь на государственные, но нет никаких указаний о том, что его нельзя распространить и на негосударственные организации.

Документ:

Гражданский кодекс Республики Беларусь (далее – ГК).

Обратите внимание! Структурное подразделение, обозначаемое терминами «обособленное подразделение организации» или «структурное подразделение организации» не является организацией (ст. 51 ГК). Следовательно, указанные ограничения не распространяются на руководителей, заместителей руководителей, главных бухгалтеров и заместителей главных бухгалтеров обособленных и структурных подразделений организаций.

Кто относится к руководителю организации

Руководитель организации – это физическое лицо, которое в силу закона или учредительных документов организации осуществляет руководство организацией, в т.ч. выполняет функции ее единоличного исполнительного органа (часть первая ст. 252 ТК). Наименования должностей руководителей организаций устанавливаются как генеральный директор, директор, заведующий, начальник, председатель, управляющий, глава, ректор, главный врач и др. (часть третья п. 6 Общих положений ЕКС).

Документ:

Общие положения Единого квалификационного справочника должностей служащих, утвержденные постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 02.01.2012 № 1 (Общие положения ЕКС).

Обратите внимание! Рассматриваемое нами ограничение распространяется не только на самих руководителей, но и на их заместителей, а также главных бухгалтеров и заместителей главных бухгалтеров организации (абзац восьмой ст. 1, ст. 19 Закона о борьбе с коррупцией).

Внешний и внутренний контроль и надзор

Ни в ТК, ни в Законе о борьбе с коррупцией, ни в иных актах законодательства нет официального разъяснения терминов «органы, осуществляющие функции надзора в организации» и «органы, осуществляющие функции контроля в организации». Это вызывает определенные трудности в правоприменительной практике, позволяет должностным лицам, осуществляющим проверки соблюдения ТК и Закона о борьбе с коррупцией, толковать эти нормативные правовые акты по своему усмотрению и предъявлять недостаточно обоснованные требования проверяемым субъектам.

Совместное толкование норм трудового, антикоррупционного, гражданского, административного и иного законодательства, а также сложившейся правоприменительной практики и теории права позволяет констатировать следующее.

Контроль и надзор – это схожие по содержанию виды деятельности, которые осуществляются путем наблюдения за каким-либо объектом (процессом), измерения его параметров (показателей), проверки (анализа) соответствия этих параметров (показателей) заранее установленным требованиям (правилам, условиям, критериям) в целях выявления и устранения препятствий для нормального функционирования объекта (процесса), приведения его в соответствие заранее установленным требованиям (правилам, условиям, критериям). Надзор чаще всего рассматривается как разновидность контроля.

В отличие от надзора, контроль ориентирован на проверку не только соответствия объекта (процесса) заранее установленным требованиям (правилам, условиям, критериям) (далее – проверка законности), но также эффективности и целесообразности функционирования объекта (процесса) (далее – проверка эффективности).

Для контроля характерна периодичность проверочных мероприятий, тогда как надзор является непрерывным и приобретает форму мониторинга – постоянного наблюдения за объектом (процессом).

Справочно:

перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности можно найти в приложении к Указу Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».

Как правило, функциями надзора наделяются государственные органы, которые осуществляют различные виды государственного надзора: прокурорский надзор, судебный надзор, государственный энергетический, пожарный, строительный, санитарный надзор и др.

Кроме того, надзорными полномочиями наделены и некоторые субъекты гражданских правоотношений: заказчик вправе осуществлять технический надзор за выполнением работ по договору строительного подряда (ст. 703 ГК), разработчик проектной документации вправе осуществлять авторский надзор за строительством (подп. 1.12 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 14.01.2014 № 26 «О мерах по совершенствованию строительной деятельности») и др.

Перечисленные виды надзора относятся к внешнему надзору, который осуществляет одна организация (ее должностные лица) в отношении другой организации (физических лиц, не являющихся работниками надзирающей организации).

Как и надзор, контроль также может быть внешним, в т.ч. государственным.

Однако в части второй ст. 255 ТК и ст. 19 Закона о борьбе с коррупцией речь идет о внутреннем надзоре и контроле, при котором органы конкретной организации осуществляют надзорные и контрольные функции внутри этой же организации.

Какие органы являются контрольными

Создаваемые в хозяйственных обществах ревизионные комиссии и контрольно-ревизионные службы, а также избираемые в обществах ревизоры прямо именуются контрольными органами хозяйственных обществ, основной функцией которых является осуществление внутреннего контроля финансовой и хозяйственной деятельности обществ (ст. 33, 59, 61 Закона о хозяйственных обществах). При этом контрольные органы хозяйственных обществ не относятся к органам управления обществ.

Документ:

Закон Республики Беларусь от 09.12.1992 № 2020-XII «О хозяйственных обществах» (далее – Закон об обществах).

Ревизионная комиссия, контрольно-ревизионная служба, ревизор и другие подобные коллегиальные структуры и должностные лица (например, попечительские советы в фондах) являются контрольными органами (органами, осуществляющими функции контроля) (далее – органы контроля) в организациях и других организационно-правовых форм (производственные кооперативы, унитарные предприятия, некоторые виды некоммерческих организаций и др.), о чем свидетельствуют нормы законодательства, определяющие правовой статус организаций соответствующих видов (п. 97 Примерного устава колхоза, часть третья ст. 16, ст. 23, 37 Закона о потребительской кооперации).

Документ:

Примерный устав колхоза (сельскохозяйственного производственного кооператива), утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 02.02.2001 № 49 «О некоторых вопросах организационно-правового обеспечения деятельности колхозов» (далее – Примерный устав колхоза).

Документ:

Закон Республики Беларусь от 25.02.2002 № № 93-З «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Республике Беларусь» (далее – Закон о потребительской кооперации).

Какие органы являются надзорными

Наиболее сложным и неоднозначным является определение того, какие органы организаций можно отнести к органам, осуществляющим функции надзора в организации (далее – органы надзора).

В правоприменительной практике к органам надзора в хозяйственном обществе относят совет директоров (наблюдательный совет), который является органом управления, осуществляет общее руководство хозяйственным обществом и мониторинг деятельности исполнительных органов общества (как единоличного, так и коллегиального).

Правильность такой правоприменительной практики подтверждается и толкованием законодательства о хозяйственных обществах. Так, в части третьей ст. 54 Закона о хозяйственных обществах указано, что лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа хозяйственного общества (директор, генеральный директор), не вправе входить в состав совета директоров (наблюдательного совета), а в соответствии с частью второй ст. 255 ТК руководитель организации (в т.ч. директор и генеральный директор хозяйственного общества) не может входить в состав органов, осуществляющих функции надзора и контроля в данной организации.

Совместный анализ этих норм позволяет констатировать, что часть третья ст. 54 Закона о хозяйственных обществах фактически конкретизирует требования части второй ст. 255 ТК применительно к хозяйственным обществам. Поскольку согласно Закону о хозяйственных обществах совет директоров (наблюдательный совет) не является органом контроля хозяйственного общества, такой орган может быть отнесен к органу надзора общества.

Обратите внимание! Не является органом надзора и контроля хозяйственного общества высший орган управления общества – общее собрание участников, поскольку в его работе хотя и присутствуют элементы надзора (контроля) за исполнительными органами общества, однако соответствующие функции для общего собрания участников не являются основными (свойственно органам контроля) и не имеют характер непрерывного наблюдения (мониторинга) за исполнительными органами (свойственно органам надзора).

Рекомендация 1

Учитывая вышеприведенные нормы законодательства, органами надзора организации, в состав которых запрещено входить руководителю организации и его заместителям, а также главному бухгалтеру организации и его заместителям, следует считать:

– в хозяйственных обществах – совет директоров (наблюдательный совет);

– в других организациях – органы управления, аналогичные совету директоров (наблюдательному совету) хозяйственного общества, которые наряду с органами контроля осуществляют мониторинг деятельности исполнительных органов организации (например, наблюдательный совет в производственных кооперативах).

Органами контроля организации, в состав которых запрещено входить руководителю организации и его заместителям, а также главному бухгалтеру организации и его заместителям, необходимо относить ревизионную комиссию, контрольно-ревизионную службу и другие коллегиальные структуры, основной функцией которых является осуществление внутреннего контроля финансовой, хозяйственной и иной деятельности организации.

Рекомендация 2

Руководитель организации и его заместитель, а также главный бухгалтер организации и его заместитель не могут быть назначены (избраны) на должность ревизора организации или другого должностного лица, основной функцией которого является осуществление внутреннего контроля финансовой, хозяйственной и иной деятельности организации.

Учитывая требования законодательства о правовом статусе отдельных видов организаций, считаем, что в некоторых организациях можно создавать только органы контроля и не создавать органы надзора (например, в унитарных предприятиях, учреждениях, потребительских кооперативах и др.).

Для соблюдения ограничения, установленного ст. 19 Закона о борьбе с коррупцией, должностные лица подписывают обязательство, образец которого приведен на с. ___ данного номера журнала.

Руслан Киеня, юрист