Практические советы в связи с проведением проверки хозяйственной деятельности

Во­про­сы про­ве­де­ния про­ве­рок кон­троль­ны­ми (над­зор­ны­ми) ор­га­на­ми всегда ак­ту­аль­ны. В ста­тье сис­те­ма­ти­зи­ро­ваны ос­нов­ные ас­пек­ты про­ве­де­ния про­ве­рок, а так­же пред­ло­жены не­ко­то­рые прак­ти­че­ские ре­ко­мен­да­ции по взаи­мо­дей­ст­вию с про­ве­ряю­щи­ми ор­га­на­ми и ос­па­ри­ва­нию ре­зуль­та­тов про­ве­рок.

Документ:

Положение о порядке организации и проведения проверок, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее – Положение, Указ № 510).

Правовое регулирование контрольной (надзорной деятельности)

Основным источником нормативного регулирования контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь является Указ № 510. Кроме Указа, нормы о проведении проверок различными уполномоченными органами содержатся в актах отраслевого законодательства, например в ст. 68–78-1 НК, ст. 136 Закона о таможенном регулировании.

Документ:

Налоговый кодекс Республики Беларусь (далее – НК).

Документ:

Закон Республики Беларусь от 10.01.2014 № 129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» (далее – Закон о таможенном регулировании).

Следует знать, что нормы Указа № 510 не применяются (п. 21 Указа № 510), в частности:

– при проверках, проводимых при ликвидации (прекращении деятельности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прекращении деятельности представительств иностранных организаций на территории Республики Беларусь;

– проверках по фактам неосуществления предпринимательской деятельности;

– осуществлении пограничного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного, автомобильного и иных видов контроля, проводимых на Государственной границе Республики Беларусь;

– осуществлении таможенного контроля (за исключением проведения таможенных проверок), экспортного контроля;

– проведении административных процедур по заявлениям юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц и др.

Плановые и внеплановые проверки

В качестве общего правила в Указе № 510 предусмотрена возможность проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования при включении его в координационный план контрольной (надзорной) деятельности (плановые проверки).

В качестве одной из гарантий невмешательства в деятельность субъектов хозяйствования в Указе № 510 установлены определенные ограничения на включение субъектов хозяйствования в план контрольной (надзорной) деятельности, в частности по сроку для проведения проверки относительно даты государственной регистрации соответствующего субъекта, сроку назначения очередной проверки и т.д.

Проверка может быть проведена при ее включении в координационный план контрольной (надзорной) деятельности (п. 6 Указа № 510):

– в зависимости от отнесения проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска в соответствии с критериями отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок, утверждаемыми Указом № 510;

– на основании решения или поручения Президента Республики Беларусь, в соответствии с которым деятельность конкретного проверяемого субъекта подлежит проверке, но не требующего ее безотлагательного начала.

Справочно:

координационные планы размещают на официальном сайте КГК Республики Беларусь в срок до 15 декабря (15 июня) года проведения проверки.

При этом не исключена возможность назначения и проведения внеплановых проверок, т.е. проверок в отношении субъектов, не включенных в координационной план контрольной (надзорной) деятельности. В п. 9 Указа № 510 перечислены органы и должностные лица, уполномоченные давать поручение о назначении внеплановой проверки (назначать проверки), а также основания для их назначения.

До начала проведения проверки

До начала проведения проверки проверяющий орган обязан информировать проверяемого о ее проведении, а именно:

1) письменно уведомить субъект хозяйствования о проверке в срок не позднее чем за 10 рабочих дней до начала ее проведения;

2) внести сведения о проведении проверки в книгу учета проверок (при представлении данной книги);

3) предъявить служебное удостоверение и предписание на проведение проверки.

Если одно из указанных выше условий не исполняется, у проверяющего субъекта появится основание обратиться с заявлением о признании проверки незаконной.

После того, как организация получила уведомление о проведении проверки, у нее есть 3 рабочих дня для подачи в проверяющий орган заявления о переносе срока проведения плановой проверки. В заявлении должна быть указана причина, препятствующая проведению проверки в установленный в уведомлении срок.

Если вопросы, содержащиеся в уведомлении о проверке (чек-листе), за проверяемый период уже были проверены иным контрольным (надзорным) органом (с приложением акта или справки соответствующей проверки), то проводить проверку по таким вопросам запрещено. Об этом проверяемый субъект должен уведомить проверяющий орган.

Субъекты, относящиеся к средней или низкой группе риска, до начала проведения плановой проверки вправе направить контролирующему (надзорному) органу копию аудиторского заключения, содержащего безусловно положительное мнение аудитора. В этом случае вопросы, проверенные в ходе аудита (за некоторым исключением), могут не проверяться, если проверяемый субъект отнесен к средней группе риска, и не проверяются у субъекта, отнесенного к низкой группе риска (п. 33 Положения).

Рекомендуем ознакамливаться с предписанием на проведение проверки и со служебными удостоверениями проверяющих лиц. Это позволит удостовериться в наличии оснований на проведение проверки (или уяснить эти основания для последующей оценки на предмет их законности).

Основания признания проверки незаконной

Основаниями для признания проверки незаконной являются (п. 22 Указа № 510):

– невнесение записи о проведении проверки в книгу учета проверок;

– нарушение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа установленного порядка назначения проверки (в т.ч. ее необоснованное назначение).

Рекомендуем при наличии вышеуказанных оснований обратиться с заявлением о признании проверки незаконной в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган (к руководителю контролирующего (надзорного) органа, если вышестоящий контролирующий (надзорный) орган отсутствует). Заявление может быть подано в течение 10 дней со дня начала проверки. При отказе вышестоящего органа или уполномоченного должностного лица в признании проверки незаконной либо нерассмотрении соответствующего заявления в установленный срок проверяемый субъект вправе обратиться в суд с жалобой на действия (бездействие) должностных лиц контролирующего (надзорного) органа по невнесению записи в книгу учета проверок либо нарушение порядка назначения проверки.

Соответствующие аргументы о незаконности проверки могут являться одним из оснований при оспаривании результатов этой проверки. Обратите внимание, что несоблюдение досудебного порядка заявления требования о признании проверки незаконной, в т.ч. пропуск срока подачи заявления (жалобы), лишает возможности обжаловать проверку в суд.

Признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена – также ее прекращение, за исключением случаев установления в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления.

Сроки проведения проверки

Проверка по общему правилу не может длиться более 30 дней. Проведение проверки в срок свыше 30 дней допускается по решению руководителя контрольного (надзорного) органа о ее однократном продлении не более чем на 15 рабочих дней при наличии значительного объема документов, подлежащих проверке, а также при необходимости проведения значительного количества контрольных мероприятий (инвентаризаций, исследований, встречных проверок и других).

Изъятие документов

При проведении проверки возможно изъятие принадлежащих проверяемому субъекту оригиналов документов и иных носителей информации. Изъятие допускается при невозможности изготовления копий в присутствии представителей проверяемого субъекта (либо понятых) и на основании постановления контролирующего органа. Примером случая, когда законодательство разрешает изъятие оригиналов документов, иных носителей информации, является необходимость их использования судом в качестве источников доказательств по делу об административном правонарушении.

Оформление результатов проверки

Если в ходе проверки были выявлены нарушения, то проверяющий составляет акт проверки. До окончания проверки (до составления окончательного акта проверки) проверяющий может составить отдельный промежуточный акт проверки, если выявленное нарушение может быть сокрыто или по выявленным фактам необходимо принять неотложные меры по их устранению и привлечению к ответственности лиц, чьи действия (бездействие) повлекли выявленное нарушение.

Акт проверки в течение 2 рабочих дней вручают под роспись проверяемому субъекту или направляют заказным письмом с уведомлением о вручении. Проверяемый субъект имеет право отказаться от подписания акта проверки, письменно изложив мотивы отказа. Такими мотивами могут быть, в частности, нарушения правил проведения проверки.

Вместе с тем необходимо отметить, что отказ от подписания акта проверки не влечет каких-либо юридических последствий: не свидетельствует о несогласии с выявленными нарушениями, не влечет административной ответственности, а подписание акта проверки не лишает субъекта права на оспаривание результатов проверки.

В случае несогласия проверяемого субъекта с актом проверки, а равно в случае сомнений в правовой позиции в отношении акта при подписании акта после подписи уполномоченного должностного лица проверяемого необходимо сделать надпись «С возражениями». Именно с наличием такой надписи законодательство связывает право на оспаривание результатов проверки (подачи возражений на акт).

В акт проверки проверяющим органом могут вноситься изменения в случае наличия ошибок (описок), неполного выяснения обстоятельств, по результатам дополнительных и (или) встречных проверок, получения ответов на запросы из налоговых органов других государств. Внесение изменений в акт проверки возможно только до вынесения решения по акту проверки.

Оспаривание акта проверки, решения по акту проверки

Как было указано выше, при наличии у проверяемого возражений в отношении акта проверки (в т.ч. промежуточного) перед подписанием акта проверки необходимо сделать запись в акте о наличии возражений по ее результатам.

Письменные возражения на акт проверки нужно направить в контролирующий орган, проводивший проверку, в течение 15 рабочих дней со дня подписания акта. Из Положения четко не следует, с какого момента должно исчисляться начало течения срока на подачу возражений: с момента подписания акта проверки проверяющим органом или с момента подписания проверяемым субъектом. Полагаем, что такой срок должен исчисляться с момента подписания (отказа от подписания) акта проверки проверяемым субъектом.

Контролирующий орган обязан в течение 15 рабочих дней направить проверяемому субъекту письменное заключение в отношении поступивших возражений.

Акт проверки как самостоятельный документ (отдельно от решения) не подлежит судебному или административному обжалованию.

Решение по акту проверки

Решение проверяющего органа по акту соответствующей проверки – это итоговый документ по результатам проверки. Если проверяемый субъект не направлял возражения на акт проверки, контролирующий орган обязан вынести решение по акту проверки в течение 30 рабочих дней со дня составления акта проверки, в случае направления возражений – в течение 30 рабочих дней со дня составления заключения в отношении возражений.

Вышеописанный порядок подачи возражений на акт не является обязательным и не лишает проверяемого субъекта права впоследствии обжаловать в установленном порядке решение по акту проверки. Рекомендуем использовать указанный механизм, поскольку нередки случаи внесения изменений в акт проверки по результатам рассмотрения возражений или назначения дополнительной проверки. Кроме того, подача возражений может иметь своей целью не только изменение или отмену акта проверки, это позволяет «отсрочить» (ориентировочно на 1 месяц) вынесение решения по акту проверки, и соответственно необходимость его добровольного или принудительного исполнения.

Обжалование решения по акту проверки

Решение по акту проверки может быть обжаловано как в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), так и в суд, а также одновременно в обе инстанции (в т.ч. по мотивам необоснованности или незаконности выводов, изложенных в акте проверки). Жалобу можно подать:

– в суд – в течение 1 года со дня вынесения решения;

– в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) – в течение 30 календарных дней со дня вынесения решения.

Пропуск срока на обращение в суд влечет отказ в удовлетворении заявления, а срок на подачу жалобы в вышестоящий орган может быть восстановлен при наличии предусмотренных законодательством оснований.

Обращаем внимание, что правом обжаловать решения налоговых органов наделен плательщик (иное обязанное лицо) (ст. 85 НК). При этом исходя из ст. 227 ХПК таким правом обладает любое заинтересованное лицо.

Документ:

Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее – ХПК).

На практике вышестоящий налоговый орган принимает и рассматривает только жалобы, поданные самим плательщиком, в то время как хозяйственный суд принимает к рассмотрению заявления и иных лиц, имеющих юридический интерес в обжаловании решения (например, участника юридического лица – плательщика).

Подача жалобы в суд и в вышестоящий орган

Имейте в виду, что в случае подачи жалобы одновременно в суд и в вышестоящий орган рассмотрение дела в суде, как правило, приостанавливается до рассмотрения жалобы вышестоящим органом. Вместе с тем результаты рассмотрения жалобы проверяющим органом не имеют для суда заранее установленной силы и по этой причине не снимают с суда обязанность проверки законности решения по основаниям, изложенным в заявлении проверяемого субъекта.

Рекомендации специалиста

Что указывать в заявлении о признании решения по акту проверки недействительным?

Справочно:

требования к содержанию заявления об оспаривании ненормативного правового акта проверяющего органа (решения по акту проверки) установлены ст. 228 ХПК.

Рекомендуем при оформлении заявления о признании решения проверяющего органа недействительным в качестве первого аргумента приводить основное материально-правовое возражение, например, указать на отсутствие обязанности уплачивать доначисленный налог и привести нормативное обоснование такого вывода.

Процедурные нарушения, допущенные в ходе проверки, редко признаются достаточными основаниями для признания решения по акту проверки недействительным и по этой причине являются наименее весомым аргументом. Вместе с тем обратите внимание на то, что не допускается включение в акт проверки различного рода не подтвержденных документально фактов и данных о деятельности проверяемого субъекта (часть четвертая п. 59 Положения). Иными словами, все выводы проверяющего органа, изложенные в акте проверки и соответственно в решении по акту проверки, должны быть подтверждены документально. Наличие в акте и (или) решении выводов, не основанных на документах, должно являться основанием для признания соответствующих выводов необоснованными и по этой причине незаконными.

Справочно: бремя доказывания законности решения возлагается на проверяющий орган (часть третья ст. 229 ХПК).

Учитывая сложившиеся в судебной практике подходы к рассмотрению соответствующей категории дел, занятие заявителем пассивной позиции и апеллирование к правилам о распределении обязанностей по доказыванию навряд ли приведет к требуемому результату в виде отмены решения. По этой причине рекомендуем субъектам хозяйствования приводить все имеющиеся основания для признания решения по акту проверки незаконным.

Подача в суд заявления о признании незаконным решения по акту проверки позволяет заявителю подать ходатайство о применении мер по обеспечению заявления в виде приостановления исполнения обжалуемого решения. При наличии достаточного обоснования суды зачастую применяют запрашиваемые меры.

Несмотря на статистику рассмотрения соответствующих заявлений не в пользу плательщиков, при обоснованности правовой позиции и наличии документального подтверждения, а также при существенности допущенных проверяющим органом процедурных нарушений суды выносят решения о признании решений по актам проверки недействительными.

Анастасия Павлюченко,

адвокат адвокатского бюро «Ревера Консалтинг Групп Лтд»