Обжалование ответов государственных органов о разъяснении законодательства

Зачастую граждане и юридические лица сталкиваются с необходимостью получения официального разъяснения норм законодательства от государственных органов в соответствии с их компетенцией. Статья посвящена вопросу о том, можно ли обжаловать в судебном порядке данное государственным органом разъяснение, если заявитель считает его необоснованным.

Обращение в государственный орган за получением разъяснения должно осуществляться в соответствии с Законом об обращениях. Его действие распространяется на обращения граждан и юридических лиц. Исключение составляют (ст. 2 Закона об обращениях граждан):

1) обращения, подлежащие рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах;

2) обращения работника к нанимателю;

3) иные обращения, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения;

4) переписка государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами.

Документ:

Закон Республики Беларусь 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее – Закон об обращениях граждан).

Досудебное обжалование ответов на обращение

Закон об обращениях граждан устанавливает требование об обязательном досудебном обжаловании ответа на обращение в вышестоящую организацию при наличии таковой. Ответ организации на обращение может быть обжалован в суд в следующих случаях:

1) после его обжалования в вышестоящую организацию;

2) при отсутствии вышестоящей организации у организации, давшей ответ на обращение.

Критерием выбора суда, в который подается жалоба на ответ на обращение о разъяснении законодательства, является сфера, в которой нарушены права и законные интересы заявителя. Если такие права и законные интересы нарушены в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, ответ на обращение обжалуется в суде, рассматривающем экономические дела, в соответствии с ХПК. В иных случаях жалобу подают в соответствующий районный (городской) суд в порядке, установленном ГПК (часть первая ст. 266-2 ХПК, п. 5 ст. 335 ГПК).

Необходимым условием, позволяющим заявителю обжаловать в судебном порядке ответ государственного органа или должностного лица на обращение, является нарушение прав и законных интересов заявителя. Такое нарушение может заключаться в невозможности осуществить право заявителя или в незаконном возложении на него обязанности в результате дачи государственным органом или должностным лицом ответа на обращение. Вопрос о том, возможны ли возникновение препятствий в реализации прав заявителя или возложение на него каких-либо обязанностей в результате получения разъяснения законодательства, спорный и, скорее всего, предполагает отрицательный ответ.

С одной стороны, разъяснение законодательства не является распорядительным актом государственного органа, лишающим  гражданина или юридическое лицо прав или возлагающим на них обязанности. Иными словами, разъяснение законодательства ничего не предписывает гражданину или юридическому лицу и ни к чему их не обязывает.

Пример 1

В одном из судебных постановлений суд указал, что, поскольку ответ на обращение заявителя является лишь мнением государственного органа и не носит обязательный характер, заявитель в случае несогласия с данным ему ответом вправе не руководствоваться им (постановление апелляционной инстанции экономического суда Могилевской области от 02.12.2014).

С другой стороны, гражданин или юридическое лицо принимают решение о том, каким образом реализовать свои права и какие обязанности выполнять, основываясь на полученном от государственного органа разъяснении законодательства. Несмотря на то что указанное решение заявитель принимает самостоятельно, он может, руководствуясь разъяснением государственного органа, принять неверное решение, что повлечет для него негативные последствия.

Например, полагая, что они обладают определенным правом, гражданин или юридическое лицо могут реализовать данное право в нарушение законодательства и быть привлеченными к ответственности за данное нарушение. Или же, полагая, что они обязаны воздержаться от совершения определенных действий, являющихся необходимыми для реализации их прав и законных интересов, гражданин или юридическое лицо не совершают данные действия и соответственно оказываются ущемленными в своих правах.

Пример 2

Разъяснение о том, что при определенных условиях невозможно получить лицензию на осуществление того или иного вида деятельности, еще не является отказом в выдаче лицензии конкретному заявителю. Однако это может повлечь принятие потенциальным лицензиатом решения не обращаться в лицензирующий орган в установленном порядке для получения лицензии. Тем самым дача государственным органом неверного разъяснения законодательства препятствует реализации заявителем права на свободный выбор видов осуществляемой им деятельности.

Кроме того, неоднократная дача государственным органом неверных разъяснений норм законодательства способна породить ненадлежащую правоприменительную практику в обществе в целом, нарушая права не только заявителя, но и неограниченного числа субъектов. В любом случае часть первая ст. 353 ГПК и часть первая ст. 266-2 ХПК дают гражданам и юридическим лицам право обратиться в суд с жалобой на действия государственного органа или должностного лица. В процессе рассмотрения жалобы суд в каждом конкретном случае оценивает, насколько полученное гражданином или юридическим лицом разъяснение законодательства нарушает их права или законные интересы.

Требования к содержанию жалобы

Дела, возникающие из административно-правовых отношений, возбуждаются в суде по жалобе. Жалоба в обязательном порядке должна содержать (ст. 340 ГПК):

1) предмет жалобы, каковым является несогласие заявителя или прокурора с действиями (бездействием) государственного органа, организации или должностного лица. В жалобе должны быть указаны конкретные действия (бездействия), с которыми не согласен заявитель. В рассматриваемом случае предметом жалобы является несогласие заявителя с разъяснением законодательства, данным ему в ответе на обращение;

2) мотивы (основания) жалобы, которыми могут служить юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или необоснованности действий государственных органов, организаций или должностных лиц;

3) наименование суда, в который подается жалоба;

4) наименование и место жительства (место нахождения) заявителя, а также его представителя, если жалоба подается представителем, их контактные телефоны, факсы и электронные адреса (при их наличии);

5) наименование и место нахождения государственного органа, фамилию, имя отчество, должность, место работы должностного лица, действие (бездействие) которых обжалуется, их контактные телефоны, факсы и электронные адреса (при их наличии);

6) наименование документа (жалоба);

7) перечень приложений;

8) подпись заявителя или его представителя и дату подачи жалобы;

9) доказательства, подтверждающие каждый из мотивов жалобы;

10) другие данные, вытекающие из ГПК и иных законодательных актов, необходимые для решения вопроса о принятии жалобы (соблюдение досудебного порядка обжалования и т.п.).

Кроме того, жалоба может включать требования о совершении судьей действий, необходимых для подготовки дела к судебному разбирательству, о рассмотрении дела в отсутствие заявителя и т.п. Если жалоба подается представителем, к ней прилагается документ, удостоверяющий полномочия представителя.

В жалобе на ответ государственного органа о разъяснении законодательства заявитель должен указать мотивы, по которым он не согласен с разъяснением. Сложно предположить, какие именно это могут быть мотивы, поскольку предполагается, что заявитель не является компетентным в области применения соответствующих норм законодательства.

Если в жалобе будет указано, что в действительности нормы законодательства следует применять не таким образом, как указано в разъяснении, а другим образом, то из этого может следовать отсутствие спора, поскольку разъяснение не обязывает гражданина руководствоваться им при применении указанных норм. Обоснование жалобы путем указания на то, что государственному органу следовало бы толковать нормы законодательства тем, а не иным образом, на наш взгляд, не имеет смысла. Судебная практика показывает, что, как правило, суд при рассмотрении жалоб на ответы государственных органов на обращения не оценивает правильность данных ответов по существу, а лишь проверяет соблюдение государственными органами требований Закона об обращении граждан к порядку рассмотрения обращений граждан и юридических лиц. Суд также проверяет, не вышел ли государственный орган при даче ответа за пределы его компетенции, установленной законодательством.

Пример 3

В одном из решений по делу об обжаловании ответа налогового органа на обращение юридического лица суд определил, что данный ответ не подлежит признанию недействительным, поскольку:

1) налоговый орган в пределах своих полномочий имел право давать ответ на обжалуемое обращение, т.е. не вышел за пределы своих полномочий;

2) нарушений порядка рассмотрения обращения со стороны налогового органа судом не было выявлено;

3) по существу ответа налогового органа судом оценка не дается, поскольку данный ответ не имеет силы ненормативного правового акта, обязательного для исполнения (решение хозяйственного суда Минской области от 26.02.2013).

Еще в одном судебном постановлении суд прямо указал, что в соответствии со ст. 266-2 ХПК проверка судом ответа государственного органа на предмет соответствия изложенных в нем выводов действующему законодательству не входит в предмет доказывания по данной категории дел (постановление апелляционной инстанции экономического суда Могилевской области от 02.12.2014).

Вместе с тем в судебной практике встречаются примеры, когда суд, рассматривая дело об обжаловании ответа государственного органа на обращение, все-таки дает оценку выводам государственного органа с точки зрения их соответствия законодательству.

Пример 4

Суд отказал заявителю в признании недействительным ответа налогового органа, поскольку налоговым органом на поставленный заявителем вопрос ответ дан по существу обращения с соблюдением требований Закона об обращениях граждан. При этом суд сопоставил выводы налогового органа, изложенные в ответе на обращение, с нормами Гражданского кодекса Республики Беларусь, Налогового кодекса Республики Беларусь, актами законодательства о бухгалтерском учете. По итогам такого сопоставления суд пришел к выводу, что ответ налогового органа на обращение заявителя не противоречит законодательству и налоговым органом указаны верные ссылки на нормы законодательства в обоснование своего ответа (решение хозяйственного суда Витебской области от 11.02.2013).

Наиболее оптимальными мотивами жалобы могут послужить фактические обстоятельства, свидетельствующие о неверном разъяснении государственным органом законодательства применительно к ситуации конкретного заявителя. Например, основанием жалобы может послужить то, что, давая ответ на обращение, государственный орган не исследовал все обстоятельства, изложенные в обращении и являющиеся важной исходной базой для дачи ответа. Основанием жалобы могут стать в т.ч. факты, свидетельствующие о расхождении данного государственным органом разъяснения законодательства с правоприменительной практикой.

В жалобе может также содержаться указание на определенные средства защиты прав заявителя или иных лиц посредством:

1) отмены, изменения действий государственного органа, организации или должностного лица. В рассматриваемом случае заявитель может в качестве отмены действия государственного органа требовать признания ответа на обращение несоответствующим законодательству (незаконным);

2) установления его обязанности совершить определенное действие. Например, применительно к неверному разъяснению законодательства, связанному с неполным выяснением государственным органом обстоятельств, имеющих значение для ответа на обращение, заявитель может требовать обязать государственный орган изучить все указанные обстоятельства и дать ответ с учетом такого изучения;

3) иным предусмотренным законом способом.

Обжалование ответа на обращение о разъяснении законодательства в порядке хозяйственного судопроизводства также осуществляется посредством подачи в суд жалобы. Такая жалоба должна содержать (ст. 159, часть вторая ст. 266-2 ХПК):

1) наименование суда, рассматривающего экономические дела, в который подается жалоба;

2) фамилии, собственные имена, отчества (наименования) лиц, участвующих в деле (заявителя и соответствующего государственного органа, иной организации, должностного лица), их место жительства (место пребывания) или место нахождения, банковские реквизиты, контактные телефоны, факсы и электронные адреса (при их наличии);

3) обстоятельства, на которых основаны требования заявителя;

4) доказательства, подтверждающие основания требований;

5) требования заявителя со ссылкой на акты законодательства (о признания ответа на обращение о разъяснении законодательства незаконным, об установлении обязанности государственного органа или должностного лица дать заявителю новый ответ с учетом более детального изучения изложенных в обращении обстоятельств).

Пример 5

В одной из жалоб на ответ на обращение заявитель изложил свои требования следующим образом: «признать ответ ущемляющим права и законные интересы заявителя, понудить государственный орган рассмотреть обращение заявителя и дать на него ответ, соответствующий законодательству» (решение экономического суда Витебской области от 09.11.2015);

6) сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, поскольку необходимость соблюдения такого порядка установлена Законом;

7) перечень прилагаемых к заявлению документов;

8) дату ответа на обращение;

9) указание на то, какие права и законные интересы заявителя нарушаются ответом или его отдельными положениями, требования каких законодательных или иных нормативных правовых актов нарушены ответом.

Рекомендация

В заявлении об обжаловании ответа государственного органа или должностного лица о разъяснении законодательства заявитель должен указать обстоятельства, в связи с которыми он не согласен с разъяснением. Это могут быть фактические обстоятельства, свидетельствующие о неверном разъяснении государственным органом или должностным лицом законодательства применительно к ситуации конкретного заявителя и (или) о расхождении такого разъяснения с правоприменительной практикой.

К жалобе прилагается копия ответа на обращение, который обжалуется. Заявление может содержать:

– сведения о совершении судом, рассматривающим экономические дела, действий, необходимых для подготовки дела к судебному разбирательству;

– иные сведения, необходимые для правильного разрешения спора.

Сроки для обращения в суд

Жалоба может быть подана в суд:

– в месячный срок, исчисляемый со дня получения гражданином отказа вышестоящего государственного органа, юридического лица, организации либо должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования – со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права (ст. 355 ГПК);

– не позднее месяца со дня получения заявителем ответа вышестоящей организации на обращение (при отсутствии обязательного досудебного порядка обжалования – со дня получения заявителем ответа организации) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы на ответ на обращение в вышестоящую организацию, если заявителем не был получен на нее ответ (часть третья ст. 266-2 ХПК).

Пропущенный по уважительным причинам срок для подачи жалобы может быть восстановлен судом (часть вторая ст. 355 ГПК, часть четвертая ст. 266-2 ХПК).

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение:

1) об обоснованности жалобы и обязанности устранить допущенное нарушение, если суд признает обжалуемые действия (бездействие) неправомерными, ущемляющими права гражданина. Например, суд может возложить на государственный орган, иную организацию обязанность более полно и всесторонне исследовать обстоятельства, изложенные в обращении, и по итогам такого исследования дать новое разъяснение соответствующих норм законодательства. Решение суда по жалобе для устранения допущенных нарушений направляется руководителю государственного органа, юридического лица, организации, должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, юридическому лицу, в организацию, должностному лицу в течение 3 дней со дня вступления решения в законную силу. Об исполнении решения суда по жалобе должно быть сообщено суду и заявителю не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда;

2) об отказе в удовлетворении жалобы, если суд установит, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа, юридического лица, организации либо должностного лица.

Выводы

Применительно к обжалованию ответа на обращение о разъяснении законодательства решение суда об отказе в удовлетворении жалобы представляется наиболее вероятным, особенно если она основана исключительно на том, что государственный орган неправильно применил нормы законодательства. Это связано с тем, что разъяснение законодательства в той или иной области находится в компетенции государственного органа, и, давая такое разъяснение, государственный орган действует в пределах своих полномочий.

Вместе с тем законодательством государственному органу предоставлены полномочия на разъяснение законодательства лишь в соответствующей отрасли управления. Так, часть третья ст. 357 ГПК и часть восьмая ст. 266-2 ХПК прямо указывают, что одним из оснований вынесения решения об отказе в удовлетворении жалобы является дача государственным органом ответа на обращение в пределах его полномочий. Если государственный орган даст разъяснение законодательства, не регулирующего отношения в данной отрасли, то такое действие государственного органа выйдет за пределы его полномочий. Следовательно, на наш взгляд, в такой ситуации имеются основания для удовлетворения жалобы. В данном случае судом на государственный орган может быть возложена обязанность в новом ответе на обращение дать заявителю разъяснение только тех норм законодательства, которые регулируют отношения в соответствующей отрасли, а по вопросам, выходящим за рамки данной отрасли, рекомендовать гражданину обратиться в другой государственный орган или иную организацию.

Елена Гадлевская, юрист